СПРАВКА-ОБОСНОВАНИЕ
к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «Об Адвокатуре Кыргызской Республики и адвокатской деятельности»
Со времени принятия действующего адвокатского закона прошло немногим 8 лет, это очень немного для стратегии развития законодательства, но немалый срок жизни для отдельно взятого закона, чтобы «сверить часы», выверить на практике его правильность, эффективность и жизнеспособность.
Temporamutantur, говорили античные мудрецы, etnosmutanturinillis, «времена меняются, и мы меняемся вместе с ними». Именно изменение времён требует от нас, юристов, изменений собственной жизни, в юридической практике, в общественной деятельности.
Адвокатское сообщество Кыргызстана переживает третий этап его становления со времен независимости суверенного Кыргызстана. Первый закон «Об адвокатской деятельности» был принят еще 21 декабря 1999 году, внесены поправки в закон 2004, 2013 годов, новый закон введен 14 июля 2014 года, с которым живём и действуем с определенными поправками по настоящее время.
Кыргызстан, как и другие страны СНГ ещё не оторвался от стереотипного мышления «советизма», где стрежнем существования всякой системы управления преобладает командный метод управления, не различая специфику государственного управления от общественной, имеется ввиду негосударственные, общественные структуры, где зачастую любят спускать команду «нижестоящим» структурам свои желаемые директивы. Увы, не избежали от этого метода и кыргызские неправительственные, некоммерческие сообщества и организации.
Цель всякого цивильного общества — движение от автократии к демократии в плане развития, от субординации к координации в плане управления, придания большей самостоятельности на местах. Прошедшее время было достаточным для того, чтобы пересмотреть определенные позиции, при необходимости прийти к инициативе коррекции действующего закона, без которого нет свободного, динамичного продвижения к прогрессу и развитию адвокатской деятельности.
Общеизвестны два подхода управления органами и организациями, они строятся на принципах единоначалия и координации. Первый несомненного относится государственному методу управления (например прокуратуре), второй является прерогативой неправительственных общественных организаций, в том числе адвокатуры. Тем не менее, Министерством юстиции Кыргызской Республики вразрез этих принципов идёт тенденция упрочения командной, единой системы управления в общественных организациях, в частности, в адвокатском сообществе. Рушатся и без того, имеющиеся «островки демократии» в адвокатском сообществе, как независимость территориальных адвокатур, когда его высший орган Общее собрание адвокатских территорий самостоятельно избирал своё управление, тем самым утверждая независимость и суверенность территориальных адвокатур. Вносимые поправки Министерством юстиции, напротив, «затягивают гайки» и предлагают после избрания состава правления «главу» правления назначать сверху, тем самым свести на нет всю местную систему формирования управления и его самостоятельности от центра — Совета адвокатуры Кыргызской Республики. В таком случае теряется всякий смысл проводимых выборов управления территорий (демократии) и командного подчинения снизу доверху единой «голове» Совету адвокатуры (автократии).
Полагаем необходимым решительно отмежеваться от подхода субординации к координации управления и действий присущих неправительственным общественным организациям (и не идти против течения).
Далее, в нарушение принципов и норм закона КР «О государственной регистрации юридических лиц» адвокатура не определилась по настоящее время со своей организационно-правовой формой, назвав форму своей организации «адвокатурой» (статья 2 п.3 Закона), поставив себе на посмешище перед партнёрскими адвокатскими организациями стран СНГ, тогда как этот термин является профилем деятельности, но не формой организации. В классификаторе организационно-правовых норм Закона определены 23 вида общественно-правовых форм, начиная от государственного предприятия, заканчивая жамаатами (общинами) и их объединениями, в числе которых есть три касаемых нас формы некоммерческих организаций: общественное объединение, учреждение и фонд. Однако, предыдущие деятели и «зодчие» от адвокатуры решили за всех адвокатов, что именно учреждением ОПФ «адвокатура» возвысим статус адвокатуры в системе общественных организации с его особой спецификой деятельности (хотя полагаем что у всякого профиля профессиональной деятельности есть своя специфика). Однако, возвышение статуса адвокатуры этим обстоятельством не произошло, так как не были вовлечены механизмы продвижения статуса адвоката в судебной системе укреплением и расширением процессуальных инструментов и полномочий адвоката, без которых немыслимо возвышение престижа адвокатского статуса.
Самое важное в стратегическом плане. Необходимо демонополизировать институт адвокатуры. В настоящем состоянии институт адвокатуры представляет собой командную вертикальную структуру подобной институту прокуратуры, основанной на принципе единоначалия. Институт адвокатуры должен основываться на принципе координации, а не субординации адвокатских структур от Совета АКР, который имеем сегодня. Тем самым нарушена статья 36 Конституции Кыргызской Республики, где гарантировано, что «Каждый имеет право на свободу объединения». В настоящее время в действующем адвокатском законе заложены противоречивые нормы управления, где в одном аспекте, председатель Совета адвокатов КР может единоличным приказом назначить председателей адвокатских территорий, выдав доверенность вновь назначенному председателю, как руководителю филиала (как мы знаем, что все территориальные адвокатуры в законе закреплены как филиалы юридического лица), это с одной стороны, с другой председатели адвокатских территорий все-таки избираются из числа состава правления, избранных на Общем собрании адвокатских территорий. Тем самым здесь изначально заложен конфликт интересов в структуре формирования управления территориальных адвокатур.
Для преодоления вышеуказанных обстоятельств Ассоциация адвокатов Кыргызстана предлагает провести демонополизацию и де-узурпацию корпоративной власти Совета адвокатуры КР, считая необходимым реально придать всем адвокатским территориям (9 территорий) статус не филиала, а самостоятельного юридического лица.
Только тогда институт адвокатуры станет подлинно демократичным институтом, где право формирования членства в адвокатских объединениях будет везде равным и только на местах, а не в Совете АКР, бюджет объединений будет формироваться также самостоятельно, а не как сегодня монопольно Советом АКР (данное порочное явление зародило корпоративную коррупцию, сегодня имеется недостача многомиллионных субсидий в виде вступительных и ежемесячных членских взносов). Соответственно будет расти добросовестная конкуренция и состязательность среди адвокатских объединений, а следовательно развитие института адвокатуры.
Дополнительно о статусе территориальных адвокатур.
В справке-обосновании Министерства юстиции КР по этому поводу говорится о том, что статус филиала соответствует статусу адвокатским территориям согласно нормам Гражданского кодекса, в части права нет спора. Очевидно, что здесь нарушаются такие принципы адвокатской деятельности, как независимость и самостоятельность не только адвоката, но и адвокатских субъектов, самообразований. Но, если следовать логике МЮКР, и оставить статус филиала территориальным адвокатурам, то юридическое лицо должно либо обязано обеспечить филиал имуществом и всеми иными ресурсами для его плодотворной деятельности, в том числе финансовыми. На деле получается все наоборот, филиалы содержат юридическое лицо-Совет адвокатуры, что идёт вразрез с логикой предложения МЮКР.
Таким образом, если филиалы содержат юридическое лицо всеми ресурсами, в том числе финансовыми, то адвокатские территории априори должны быть самостоятельными юридическими лицами. В этой связи вносимые нами поправки имеют достаточное обоснование чтобы придать адвокатским территориям статус юридического лица. В предложении инициатора законопроекта вносится в этой части следующая редакция: «На территории областей, городов Бишкек и Ош должно создаваться по одной территориальной адвокатуре в организационно-правовой форме – Адвокатская Палата». Это предложение наступает на те же грабли, как указывалось выше, когда МЮКР и Совет АКР провозгласили, что адвокатура в своей общественно-правовой форме является «адвокатурой»(тавтология). Ассоциацией предлагается заменить слова «в организационно-правовой форме» на слово «наименование» и изложить данную норму в следующей редакции: «На территории областей, городов Бишкек и Ош должно создаваться по одной территориальной адвокатуре с наименованием – Адвокатская Палата и название адвокатской территории».
Само наименование «Адвокатская Палата» очень близко по духу адвокатской деятельности, о чём мы неоднократно говорили и предлагали в многочисленных дебатах. Однако, прежнему руководству адвокатуры импонировало искусственно возвысить статус и приблизить название ближе к государственному органу — прокуратуре и таким образом словесно поднять «политический вес» адвокатуры, не приняв в расчёт, что прокуратура — это государственное вертикальное учреждение, основанное на принципе единоначалия, тогда как адвокатура это противоположная структура, стало быть горизонтальная организация, действующая на принципе координации территориальных адвокатур областей и городов.
Комментарии. Относительно вопроса роста статуса адвоката. Мы предлагаем в этой части внедрить мировую практику, в частности, роль и статус адвоката в судебной системе США. Адвокат в США находится в системе ротации трех его участников – судьи, прокурора и адвоката и постоянно меняются местами. Иными словами, адвокат посредством цикличной профессиональной ротации может занять место судьи и прокурора. Таким образом, статус адвоката в судебной системе резко возрастает и у него есть потенциальная возможность в перспективе занимать должности судьи или прокурора, естественно путём баллотирования на те или иные должности, как прохождение в судьи через Совет правосудия, аналогично участвовать на конкурсе вакансии прокурорских должностей, подходящим по тем или иным критериям.
Не менее важным является наличие собственности и его вид. Законодатель предусматривает государственную, в том числе муниципальную и частную собственность и исключил институт общественной собственности. Жизнь показала ошибочность и опрометчивость законодателя. Адвокатура является общественной организацией, а стало быть собственность её не может быть государственной либо частной. Собственность должна быть логично общественной, как ранее имело место быть в профсоюзах, а затем после исключения этого вида собственности привел профсоюз к печальным последствиям и разбазариванию в частные руки собственность профсоюзов. Институт адвокатуры также создан как институт профсоюзов, главной целью которого является координация профессионалов, защита профессиональных интересов. В этой части предлагается пока определить статус собственности и ввести эту норму законопроекта, и определиться с видом собственности.
Если норму закона изложить в редакции, что «Адвокатура основана на частной собственности его учредителей» (иного варианта здесь пока нет), то собственность сформирована не 9 учредителями первоначальными членами Совета АКР, не на их средства, а на средства (членские взносы) всех адвокатов республики, которых насчитывается более 4 тысяч членов, то это обстоятельство свидетельствует в пользу учреждения общественной собственности института адвокатуры. Иначе всё имущество, сформированное в период деятельности, будет солидарной собственностью только вышеназванных 9 членов Совета АКР, и этот нонсенс сохраняется сегодня.
Настораживает ещё другой факт, как наличие кворума на Съезде адвокатов и выдвижение делегатов Съезда. Разработчиком законопроекта предлагается членам управления Совета и членам комиссии по этике придать автоматически статус делегата, что входит в принципиальное противоречие в природу формирования делегатов от территориальных адвокатур, избранных на Общих собраниях. Кроме того, здесь есть опасность открытого лоббирования интересов действующего Совета АКР при принятии ключевых вопросов на Съезде. Такой метаморфозы нет ни в одном адвокатском законе стран СНГ или зарубежных государств. В этой связи полагаем, что вносимая поправка МЮКР о том, что (п.2 статьи 6 законопроекта) «Члены совета адвокатов, комиссии по этике и ревизионной комиссии являются делегатами и дополнительно не избираются», принципиально противоречит вышесказанным основаниям.
Комментарии. Во избежание корпоративной коррупции в системе правления адвокатуры республики, имеющей место на данный момент, искоренения фактов узурпации власти, неправомерного лоббирования необходимых голосов делегатов, как это было на последнем II-Съезде адвокатов, на который в нарушение закона было делегировано по 5 адвокатов от 9-ти территориальных адвокатур, т.е. 45 делегатов. Из них 3 территориальные адвокатуры не провели необходимые предсъездовские общие собрания (города Бишкек и Ош, и Ошская области), и не представили делегатов. Кроме этого, делегатов от ТА Чуйской области банально не пустили в зал для участия в работе Съезда адвокатов. Стало быть, на Съезде должно присутствовать 25 делегатов, однако по подсчетам Счётной палаты Съезда на нем «присутствовали» 38 делегатов, т.е. на 13 псевдо-делегатов больше. В итоге Совет адвокатов АКР продавил нужные им решения всех вопросов на очередном Съезде АКР. Как известно, члены Совета АКР имеют право пассивного участия, т.е. без права голосования, быть подотчётниками по вопросам повестки дня и не были делегированы территориальными адвокатурами. В связи с чем, необходимо исключить балласт псевдо-делегатов (управленцев), не избранных общими собраниями территориальных адвокатур.
Министерством юстиции КР вносится также следующая норма в подпункте 3 пункта 3 статьи 81 законопроекта: «Комиссия по этике Адвокатуры формируется сроком на три года в количестве 9 членов. В состав комиссии по этике Адвокатуры включаются:1) пять представителей от Адвокатуры; 2) два представителя от Министерства юстиции Кыргызской Республики; 3) два представителя от гражданского общества. Мы предлагаем данную норму — исключить.
Инициатива Минюста о включении в состав Комиссии по этике Адвокатуры представителей государственных органов и гражданского общества, изложенная в данной норме законопроекта, изначально неверна. Подобные нормы и процедуры применимы в государственных учреждениях во избежание коррупции. В некоммерческой, неправительственной организации, как адвокатура, по своей правовой природе представляющей общественное объединение, основанной на членских взносах его членов, достаточно самим формировать Комиссию по этике из числа авторитетных и безупречных адвокатов. Иные подходы в формировании данной комиссии расцениваются нами, как вмешательство во внутренние дела адвокатуры, расправа с неугодными и независимыми адвокатами, критикующими порою, как работу Совета адвокатов КР, так и чиновников государственных и иных органов. Поэтому подобную государственно-гражданскую опёку к институту адвокатуры полагаем излишней и неуместной.
Разработчиком законопроекта в подпункт 3 пункта 3 статьи 22 вносится норма, изложенная в следующей редакции: лишение лицензии производится в случаях неповышения квалификации (в соответствии с нормами настоящего Закона либо уставом Адвокатуры, за исключением случаев приостановления действия лицензии, указанных в части 2 настоящей статьи).
Ассоциация адвокатов Кыргызстана настаивает на исключении нормы пункта 3 из законопроекта, поскольку Адвокатура не является государственным органом, предоставляющим государственные услуги, за качество работы, которого отвечает казначейство. Адвокат — это частно-публичное лицо, где в условиях рыночной экономики и жесткой конкуренции юрист лично заинтересован в повышении своих знаний и в своём развитии, чтобы совершенствовать и держать на высоте свою профессиональную форму. Если к адвокату будут претензии, то ответственность за него государство нести не будет, как в случае с госслужащим, а будет отвечать он самостоятельно. По этой причине на государственной службе к вопросу учёбы относятся с должным вниманием, в связи с чем повышение квалификации и проведение аттестации является необходимой его частью. Что же касается адвокатуры и его членов, то это не государственное учреждение, чтобы контролировать адвоката, за действия которого при наличии претензии от клиента, аппарат адвокатуры не отвечает, а вся ответственность лежит целиком на самом адвокате перед своим клиентом.
Только при внесении вышеуказанных демократических поправок новая модель устава выведет адвокатуру Кыргызстана на качественно новый уровень с точки зрения структуры и форм деятельности. Здесь учтены не только собственный опыт, но и практика деятельности ведущих международных правовых организаций СНГ, так и мировых, как Американской ассоциации юристов (АВА), Международной ассоциации юристов (ІВА) и других.
ОО «Ассоциация адвокатов Кыргызстана»
г.Бишкек, ул. Абдрахманова 204, 4 этаж, каб. 8б
Тел.: +996 (709) 12-12-12 (WhatsApp), е-mail: kanatas21@yandex.ru
Канат Асанкадыр
Эркин Саданбеков
Чолпон Темирбаева
Майрамбек Жумабеков